Zabudowa mieszkaniowa na działce zagrodowej

Czym jest zabudowa zagrodowa, kto może postawić na niej dom i co zmienia plan ogólny.

Z uwagi na znacznie niższe ceny gruntów rolnych w porównaniu z gruntami budowlanymi wiele osób decyduje się na zakup nieruchomości rolnej zagrodowej w przekonaniu, że będą mogły w ten sposób zrealizować swoje plany o budowie własnego domu jednorodzinnego.

Nie należy jednak utożsamiać zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową zagrodową w ramach której budowany jest budynek o funkcji mieszkalnej.

Zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i na wymienioną zabudowę składają się budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. W konsekwencji nie można przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej.

Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza, a pozostałe są zabudowaniami gospodarczymi, tj. budynkami i urządzeniami służącymi produkcji rolniczej. Zabudowa zagrodowa jest zatem miejscem, którego  podstawowym przeznaczeniem jest bycie „warsztatem pracy rolnika” oraz zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jego i jego rodziny. Z pojęciem zabudowy zagrodowej nierozerwalnie związane są zatem obie wyżej wymienione funkcje.

Zabudowa zagrodowa jest pojęciem ściśle związanym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a jej definicja została zawarta między innymi w art. 4 pkt 31) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym zabudowę zagrodową stanowią budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Podobną definicję zawiera § 3 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według którego przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Orzecznictwo sądowe definiując zabudowę zagrodową przyjmuje, że jest to wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa. A zatem, w myśl orzecznictwa sądowego, związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Tym samym i w przepisach prawa i w orzecznictwie podkreśla się związek zabudowy zagrodowej z gospodarstwem rolnym (tak np. w wyroku NSA z dnia 10.04.2018 r., II OSK 1068/17).

Definicja gospodarstwa rolnego została zawarta w art. 4 pkt 32) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, natomiast definicja działalności rolniczej w pkt 33) tego przepisu. Zgodnie z tą regulacją przez gospodarstwo rolne należy rozumieć gospodarstwo w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, tj. grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Natomiast przez działalność rolniczą przyjmuje się działalność w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych to jest działalność polegającą na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowo-fermowego oraz hodowlę ryb, a także inną działalność wymienioną w tym przepisie, oraz działy specjalne produkcji rolnej.

W związku z tak określoną definicją zabudowy zagrodowej i brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, zgodnie z którym na działce zagrodowej budynek mieszkalny może wybudować wyłącznie rolnik indywidualny, tj. osoba która:

• jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem albo dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha,
• posiada kwalifikacje rolnicze,
• od co najmniej pięciu lat zamieszkuje w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i przez ten okres osobiście prowadzi to gospodarstwo.

Zgodnie z orzecznictwem, aby uznać planowaną zabudowę za zabudowę zagrodową, trzeba ją powiązać z miejscem zamieszkania rolnika.  Zabudowa zagrodowa to miejsce, gdzie posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarcze, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny, gdzie są zaspakajane jego elementarne, podstawowe potrzeby życiowe, które rolnik uważa za swoje centrum życiowe (tak np. w wyrokach NSA z 24.05.2024 r. sygn. akt III OSK 1936/22, publ w CBOSA i z 4.04.2024 r. sygn. akt III OSK 1576/22, publ. w CBOSA).

Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1a ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego do okresu zamieszkiwania w gminie, zalicza się również okres zamieszkiwania w innej gminie bezpośrednio poprzedzający zmianę miejsca zamieszkania, jeżeli w gminie tej jest albo była położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego.

Przepis ten nawiązuje do aktualnego orzecznictwa, w którym jednolicie pojmowana jest kwestia zabudowy zagrodowej, jako zabudowy której nie należy ograniczać do wąsko pojmowanych zabudowań zlokalizowanych w ramach jednego podwórza lub obejścia, ale odnosić do funkcjonalnie powiązanych ze sobą zabudowań stanowiących zaplecze jednego gospodarstwa rolnego, które nie muszą być usytuowane na jednej nieruchomości.

Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą i służą działalności jednego gospodarstwa. Zgodnie z tym kierunkiem wykładni, akcentuje się dopuszczalność rozproszenia zabudowy zagrodowej. (tak np. wyrokach NSA z 17.10.2019 r., II OSK 2951/17 i z 23.04.2024 r. II OSK 645/23).

Niezależnie od powyższych warunków charakterystycznych dla zabudowy zagrodowej, podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na gruncie rolnym stanowią w pierwszej kolejności przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w tym art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określające warunki jakie powinien spełnić inwestor, aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę lub odrębną decyzję o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.

W razie spełnienia wyżej wymienionych wymagań, oraz zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w myśl zasady wynikającej z art. 4 Prawa  budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Budowa domu na działce zagrodowej po wejściu w życie planu ogólnego

Aktualizacja: listopad 2026 r.

Zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami oznacza przede wszystkim jego zgodność z planem miejscowym albo, gdy planu nie ma, z decyzją o warunkach zabudowy. W tym miejscu od 2026 r. kluczową rolę odgrywa plan ogólny gminy. Nawet rolnik spełniający wszystkie opisane wyżej warunki nie zbuduje domu, jeżeli nie pozwalają na to ustalenia planistyczne.

Jeżeli działka jest objęta planem miejscowym, o możliwości budowy nadal decydują jego ustalenia. Jeżeli planu miejscowego nie ma, dla wniosków złożonych od 1 września 2026 r. decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać co do zasady tylko wtedy, gdy działka leży w obszarze uzupełnienia zabudowy wyznaczonym w planie ogólnym, a planowana zabudowa odpowiada przeznaczeniu strefy, w której działka się znalazła. Dla zabudowy zagrodowej przewidziano odrębną strefę wielofunkcyjną z zabudową zagrodową, ale to rada gminy decyduje, gdzie i czy w ogóle ją wyznaczy. W gminach, które planu ogólnego jeszcze nie uchwaliły, nowej decyzji o warunkach zabudowy w praktyce nie da się obecnie uzyskać.

Przepisy przewidują wprawdzie ułatwienie dla rolników prowadzących gospodarstwo większe od średniej w gminie: nie muszą oni wykazywać, że na sąsiednich działkach stoi podobna zabudowa. Nie zwalnia ich to jednak z wymogu położenia działki w obszarze uzupełnienia zabudowy.

W efekcie działka rolna kupiona z myślą o budowie domu może okazać się niemożliwa do zabudowania, jeśli plan ogólny umieścił ją poza obszarem uzupełnienia zabudowy, na przykład w strefie otwartej. Dlatego przed zakupem warto sprawdzić strefę działki w planie ogólnym i granice obszaru uzupełnienia zabudowy. Jeżeli gmina dopiero przygotowuje plan, jest jeszcze czas, by złożyć uwagi do jego projektu i zawalczyć o korzystne przeznaczenie działki.