Uchylenie i zmiana decyzji ostatecznej o rozbiórce budynku w związku ze zmianą przepisów prawa

W praktyce prawniczej często spotykamy się z sytuacjami kiedy strony otrzymały decyzję rozstrzygającą ich prawa i obowiązku w sposób niezgodny z żądaniem i oczekiwaniami, a po kilku latach, w wyniku zmiany obowiązującego prawa, okazuje się, że w takich samych okolicznościach faktycznych ich prawa i obowiązku mogłyby zostać ustalone w zupełnie inny, korzystny dla nich sposób. Co w takiej sytuacji możemy zrobić, i czy są środki prawne pozwalające na uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, które zostały wydane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu ich wydania i tworzą stan rzeczy osądzonej uniemożliwiający nam ponowne wystąpienie z wnioskiem.

Ustawodawca przewidział możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznych decyzji prawidłowych oraz decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi w art. 154 i 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te należą do grupy przepisów kreujących nadzwyczajne tryby weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, od których nie służy już odwołanie w zwykłym toku postępowania. Zgodnie z art. 154 § 1 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast art. 155 Kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowania prowadzone w trybie art. 154 i 155 Kpa różnią się od pozostałych trybów nadzwyczajnych tym, że mają charakter fakultatywny (organ może na ich podstawie uchylić lub zmienić decyzję, ale nie musi). Ponadto, w tym trybie można dokonywać wyłącznie weryfikacji decyzji prawidłowych (ewentualnie decyzji posiadających wady niekwalifikowane).

Przepis art. 154 Kpa ustanawia dwie przesłanki, które muszą być spełnione aby można było wzruszyć decyzję ostateczną: musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron i po drugie, za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes stron. Decyzją na mocy której strona nie nabyła prawa, jest akt administracyjny odmawiający uwzględnienia podania i nie konkretyzujący praw czy obowiązków strony, do której jest adresowany, zgodnie z jej żądaniem (decyzja negatywna), ale rozstrzygający sprawę administracyjną co do istoty i tworzący stan rzeczy osądzonej wykluczający możliwość ponownego rozpoznania sprawy przez organ. Przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu stron, jako podstawa uchylenia decyzji w trybie art. 154 Kpa, konkretyzowane są każdorazowo na potrzeby danej sprawy i wynikają z jej stanu faktycznego i prawnego. Decyzja zmieniana w tym trybie musi być decyzją ostateczną, obowiązującą w dacie jej zmiany i decyzją prawidłową.

Instytucja odwołalności przewidziana w art. 155 Kpa może natomiast mieć zastosowanie do ostatecznej decyzji na podstawie której strona nabyła prawo – przez co rozumiemy każdą korzyść w sferze prawa materialnego, jaką strona uzyskała pod względem prawnym, w tym również określenie jej obowiązków co do ich rodzaju, charakteru i wysokości. Przesłankami uchylenia decyzji w tym przypadku są:

• zgodą strony, która nie może być dorozumiana czy domniemana, ale musi być wyrażona wprost i wyraźnie, i która wyznacza granice dopuszczalnych zmian decyzji,
• zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony,
• oraz przesłanka negatywna, jaką jest zakaz wzruszenia ostatecznej decyzji wynikający z przepisów szczególnych. Za taki przepis, przed nowelizacją prawa budowlanego w 2003 r. uznawany był między innymi art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (np. w wyroku z dnia 15.03.1999 r. IV SA 888/97 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kpa decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie sądu wzruszenie decyzji w tym przypadku znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji prawodawcy).

W orzecznictwie sądów administracyjnych często wyrażany jest pogląd, że tryby fakultatywne uregulowane w art. 154 i 155 Kpa mają zastosowanie przede wszystkim do decyzji uznaniowych i co do zasady nie mogą być w nich uchylane ani zmieniane decyzje związane.

Odmiennie możliwość uchylenia na podstawie art. 155 Kpa decyzji administracyjnej o charakterze związanym w oparciu o przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony formułowane w związku ze zmianą obowiązującego prawa, ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09.02.2023 r. II OSK 2851/21 (Lex nr 3520965).

Przedmiotem rozpoznania sądu była sprawa o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę, wydanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu przed dniem wejścia w życie nowelizacji tego prawa (tj. przed 10.07.2003 r.). Nowelizacją tą wprowadzono możliwość legalizacji samowoli budowlanej i zmieniono dotychczas obowiązujące zasady postępowania organu nadzoru w tego typu przypadkach.

W związku ze zmianą przepisów, inwestor na podstawie art. 155 Kpa wystąpił z wnioskiem o uchylenie decyzji orzekającej nakaz rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 09.02.2023 r. II OSK 2851/21  rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanego w sprawie ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy zmiany wyżej wymienionej decyzji ostatecznej zwrócił uwagę, że stosowanie art. 155 Kpa do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego było tematem często poruszanym w judykaturze i piśmiennictwie i niejednokrotnie budziło kontrowersje. Jak zauważył sąd, w orzecznictwie często prezentowany jest pogląd, że art. 155 Kpa nie może być podstawą uchylenia lub zmiany decyzji związanych, szczególnie tych nakładających na adresata określoną sankcję, gdyż stanowią one konieczną i nieuniknioną reakcję organu administracyjnego na naruszenie prawa. Tym samym, wycofanie takiej decyzji z obrotu prawnego przywracałoby stan naruszenia prawa.

Rozpoznając skargę kasacyjną NSA wyraził jednak stanowisko, że teza zgodnie z którą instytucja odwołalności dotyczy tylko decyzji uznaniowych (a nie może być stosowana do decyzji związanych) stanowi zbyt daleko idące uogólnienie. Jak podkreślił sąd, reguła ta nie wynika wprost z treści art. 155 Kpa i w literaturze jest też poddawana krytyce. Zdaniem sądu, zasługującą na aprobatę jest linia orzecznicza zapoczątkowana wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.05.2011 r. sygn. akt II OSK 1265/10 i kontynuowana w wyroku z dnia 30.11.2011 r. sygn. akt. II OSK 2404/10, w uzasadnieniu którego sąd stwierdził, że fakt iż decyzja ma charakter związany nie może być wystarczającą podstawą do odmowy jej merytorycznej oceny z punktu widzenia przesłanek odwołalności.

W orzeczeniu podkreślono, że argumentacja wskazująca na związany charakter decyzji jako przeszkodę do zmiany lub uchylenia tej decyzji mogłaby być skuteczna tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że w wyniku takiej zmiany lub uchylenia dojdzie do naruszenia słusznego interesu strony lub do powstania stanu sprzecznego z interesem społecznym. W wyroku tym wyrażono również pogląd, że ustalenie, iż decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu ponieważ będzie to prowadziło do naruszenia prawa nie może przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku i każdorazowo wymaga dokonania oceny czy w tej konkretnej sprawie rzeczywiście uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej spowoduje naruszenie prawa.

Przychylając się do takiej interpretacji w wyroku z dnia 09.02.2023 r. II OSK 2851/21 NSA przyjął, że w pewnych sytuacjach możliwa jest zmiana decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 Kpa. Przede wszystkim warunkiem zastosowania art. 155 Kpa jest to, aby nie sprzeciwiały się temu przepisy prawa. Jak podkreślił sąd, jeżeli przesłanki nakazu rozbiórki wynikały z uwarunkowań materialnoprawnych i są aktualne, bo np. obiekt budowlany narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy techniczno-budowlane, o odwołalności takiego nakazu nie może być mowy. Podobnie w przypadku gdy nakaz rozbiórki został wydany z powodu zaniedbania samego inwestora czy właściciela nieruchomości, który mając taką możliwość nie wypełnił koniecznych wymogów procedury legalizacyjnej.

W takim przypadku, trudno będzie bowiem uzasadnić uchylenie nakazu rozbiórki z powołaniem na interes społeczny lub słuszny interes strony, tym bardziej, że wartością chronioną prawnie jest również trwałość decyzji ostatecznej(art. 16 § 1 Kpa.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zaistnieć jednak takie sytuacje, gdy zastosowanie art. 155 Kpa w stosunku do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie będzie wykluczone. Nie jest bowiem tak, iż zawsze uchylenie nakazu rozbiórki wprost prowadzić będzie do stanu naruszającego prawo.

W wyroku z dnia 09.02.2023 r. II OSK 2851/21 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał również oceny, czy zmiana prawa, która nastąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej może uzasadniać stwierdzenie istnienia przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, których wystąpienie jest warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa.

W uzasadnieniu wyroku NSA powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo dotyczące stosowania art. 155 Kpa w zmienionym stanie prawnym przyjął za słuszne, że w postępowaniu nadzwyczajnym z art. 155 Kpa można rozpatrywać racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem stron także w kontekście zmiany prawa następującej po decyzji. Sąd przywołał w tym miejscu między innymi poglądy wyrażone przez Z. Kmieciaka i T. Kiełkowskiego podkreślając, że obaj wyżej wymienieni autorzy dopuszczają możliwość posiłkowania się instytucją z art. 155 Kpa w przypadku zmiany prawa dokonanej po wydaniu decyzji ostatecznej, pod warunkiem jednak, że nie będzie to stać w sprzeczności
z wolą prawodawcy wyrażoną choćby w sposób konkludentny.

Podobne stanowisko w tej kwestii zaprezentowane zostało w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Hanny Knysiak – Sudyka, Wydanie III, WKP 2023.

Jeśli potrzebują Państwo porady w zakresie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 154 i 155 Kpa zapraszamy do skorzystania z usług kancelarii Bona Artis.