Plan ogólny gminy – procedura zaskarżania aktu planowania przestrzennego

Nowym dokumentem planistycznym zastępującym obowiązujące dotychczas w gminach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest plan ogólny. Ma określać podstawowe zasady i kierunki zagospodarowania gruntów na obszarze całej gminy i opierać się na długofalowej strategii rozwoju gminy.

Plan ogólny ma więc niezwykle istotne znaczenie zarówno dla obecnych mieszkańców gminy oraz właścicieli znajdujących się tam nieruchomości, jak i dla potencjalnych inwestorów zainteresowanych terenami gminy. Definiuje fundamentalne zasady zagospodarowania przestrzeni gminnej, prawo do jej zabudowania oraz stanowi o tym, jakiego rodzaju inwestycje będą mogły zostać zrealizowane na terenie gminy w przyszłości. W odróżnieniu od studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego plan ogólny gminy jest powiązany z mechanizmem wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Stanowi nie tylko wewnętrzny dokument gminy, ale jest aktem prawa miejscowego, przyjmowanym dla obszaru całej gminy. Oznacza to, że zgodność z prawem zawartych w nim ustaleń może podlegać kontroli sądu administracyjnego.

Znaczenie treści planu ogólnego

Ustalenia planu ogólnego wiążą nie tylko przy sporządzaniu planów miejscowych. Organy związane są bowiem zawartymi w planie ogólnym ustaleniami także przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co bezpośrednio wpływa na możliwość zagospodarowania każdej nieruchomości znajdującej się w gminie. Pomimo że plan ogólny automatycznie nie przyznaje prawa do zabudowy, jego zapisy mogą uniemożliwić wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Plan ogólny de facto decyduje o tym, czy dana nieruchomość będzie możliwa do zabudowania, jaka będzie jej wartość i w jaki sposób będzie można z niej korzystać. W przypadku naruszenia przepisów Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan może zostać uznany za nieważny.

Zaskarżanie planu ogólnego

Jak już wspomniano, plan ogólny gminy jest aktem prawa miejscowego. W przypadku naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu można zatem zaskarżyć. Skargę składa się do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem rady gminy uchwalającej plan ogólny. Podstawowym przepisem, na którym opiera się skarga, jest art. 101 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Co istotne, skarga przysługuje tylko tym, którzy właściwie wykażą, że ich interes prawny został naruszony ustaleniami planu. Samo niezadowolenie z treści planu lub przekonanie, że ustalenia hipotetycznie naruszają interes prawny skarżącego, nie wystarczy. Skarżący musi wykazać, że naruszenie to jest realne, konkretne, aktualne i niesie za sobą istotne skutki prawne, a ustalenia planu bezpośrednio wpływają na jego prawo własności lub inne przysługujące mu uprawnienia, np. ustalenia planu ograniczają możliwość zabudowy działki lub zmieniają jej przeznaczenie, co faktycznie wpływa na sposób korzystania z niej. Istotne jest również to, że w praktyce potencjalnymi skarżącymi mogą być nie tylko właściciele nieruchomości znajdujących się na terenie gminy, ale także użytkownicy wieczyści oraz w szczególnych przypadkach dzierżawcy i osoby posiadające ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, o ile plan ogólny narusza ich sytuację prawną.

Podstawy unieważnienia planu ogólnego

Stwierdzenie nieważności planu może nastąpić tylko wtedy, gdy w sposób oczywisty i bezpośredni doszło do istotnego naruszenia prawa.

Wśród zarzutów wyróżnić należy zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, czyli naruszeń proceduralnych. Dotyczy to sytuacji, w której organ zaniechał wykonania czynności, wykonał ją niezgodnie z kolejnością wskazywaną przez Ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub czynność wykonał jedynie pozornie, co mogło mieć wpływ na treść uchwały.

Istotny jest również zarzut naruszenia zasad sporządzania planu odnoszący się do kwestii merytorycznej planu, a nie zaś do procedury. Dotyczy błędnych ustaleń lub sprzeczności z ustawą i przepisami prawa.

Wyróżnia się także zarzut naruszenia właściwości organów w zakresie sporządzania planu. Dotyczy to sytuacji, gdy plan ogólny został uchwalony lub sporządzony przez organ do tego nieuprawniony.

Podstawą skargi z reguły są jednak błędy proceduralne i sprzeczność ustaleń z przepisami prawa. Za przykład naruszeń proceduralnych posłużyć może pozorne i niewyczerpujące merytorycznie uzasadnienie odrzucenia uwag złożonych na etapie konsultacji społecznych.

Skutek stwierdzenia nieważności planu

Stwierdzenie nieważności usuwa plan ogólny z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, czyli od dnia podjęcia uchwały. Nie zawsze musi przy tym obejmować cały plan. Sąd może stwierdzić nieważność uchwały tylko w części, np. w zakresie dotyczącym konkretnej nieruchomości. Dlatego tak ważne jest, aby skarga była precyzyjnie skonstruowana, bowiem jej zakres przesądza o tym, czy uzyskane rozstrzygnięcie rzeczywiście poprawi sytuację właściciela działki.

Odszkodowanie a plan ogólny

W odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano w art. 36 ust. 1, że właściciel, któremu MPZP istotnie ogranicza lub całkowicie uniemożliwia korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z obowiązującym dotychczas przeznaczeniem, może zażądać od gminy odszkodowania za poniesioną szkodę lub wykupienia przez gminę tej nieruchomości.

Ustawodawca powiązał te roszczenia jedynie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, więc roszczenie to nie rozciąga się na plan ogólny. Istnieje jednak droga alternatywna wynikająca z przepisów Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Jeśli plan ogólny całkowicie zamknie drogę do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, można mówić o ingerencji w prawo własności. Mając na uwadze, że plan ogólny jest aktem normatywnym, a nie decyzją, na gruncie art. 417¹ k.c. naprawienia szkody powstałej wskutek jego wydania można żądać po stwierdzeniu niezgodności jego ustaleń z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. W braku takiej niezgodności droga ta jest niedostępna. Jeśli natomiast uda się wykazać niezgodność, do wykazania pozostaje jeszcze wysokość szkody oraz fakt, że jest ona następstwem planu. Niekorzystne ustalenia planu ogólnego nie rodzą zatem automatycznego roszczenia odszkodowawczego względem gminy.

Termin na wniesienie skargi

Plan ogólny jest aktem prawa miejscowego. Choć ustawodawca dla innych uchwał lub zarządzeń organu gminy przewidział roczny termin, biegnący od daty ich podjęcia, z upływem którego nie stwierdza się nieważności tych uchwał lub zarządzeń, to w przypadku aktów prawa miejscowego termin ten nie obowiązuje (art. 94 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym). W praktyce oznacza to, że skargę na plan ogólny możemy wnieść w każdym czasie. Jest to o tyle istotne, że skutki niekorzystnych ustaleń planu ogólnego zwykle ujawniają się dopiero po dłuższym czasie, kiedy to pojawia się potrzeba zbycia nieruchomości lub uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Brak terminu nie oznacza jednak, że warto zwlekać. Na podstawie planu ogólnego gmina uchwala kolejne plany miejscowe, a im wcześniej sprawa zostanie przeanalizowana, tym więcej możliwości działania pozostaje do dyspozycji właściciela.

Podsumowanie – dlaczego warto śledzić prace planistyczne gminy?

Plan ogólny zastępuje obowiązujące dotychczas w gminie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nie wprowadził jednak regulacji nakazującej organom gminy przy uchwalaniu planu ogólnego ściśle stosować się do ustaleń obowiązujących studium. W efekcie ustalenia planu mogą być zupełnie inne niż te, które obowiązywały do tej pory, a nieruchomość, na której w przyszłości planowaliśmy wybudować dom jednorodzinny, być może, w nadchodzących planach gminy, zostanie włączona w strefę objętą zakazem zabudowy. Choć procedura planistyczna jest długotrwała i nierzadko skomplikowana, to warto w niej uczestniczyć przynajmniej poprzez składanie wniosków do planu ogólnego lub uwag do konsultowanego projektu planu – tak aby wykorzystać wszelkie istniejące możliwości kształtowania polityki przestrzennej gminy i tym samym zapewnić sobie najbardziej korzystne przeznaczenie własnej nieruchomości w planie ogólnym.

Jeśli potrzebują Państwo porady prawnej dotyczącej planowania przestrzennego, zapraszamy do skorzystania z usług Kancelarii Bona Artis w sprawach planu ogólnego gminy.

Źródła:

• Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
• Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny