Odszkodowanie za wadliwe decyzje administracyjne

Podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego za szkodę powstałą w związku z wykonywaniem władzy publicznej stanowią między innymi: art. 417 Kc i art. 417¹ § 2 Kc – regulujące odpowiedzialność za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, w tym wydanie niezgodnego z prawem orzeczenia lub ostatecznej decyzji administracyjnej, oraz art. 417¹ § 3 Kc dotyczący odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przewlekłością postępowania sądowego lub administracyjnego, jeżeli obowiązek wydania orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej przewidywał przepis prawa

Zgodnie z art. 417 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego – za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. A jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa.

Przesłanką odpowiedzialności na podstawie art. 417 Kc jest wykonywanie władzy publicznej niezgodnie z prawem. Przesłanka ta – jako podstawa odpowiedzialności odszkodowawczej – została wymieniona zarówno w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, jaki i w art. 417 Kc. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 04.12.2001 r. wyjaśniając pojęcie „niezgodne z prawem” użyte w art. 77 ust. 1 Konstytucji zdefiniował je jako „zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z norm prawa”. Przyjął zatem, że pojęcie to jest węższe od cywilistycznego pojęcia „bezprawności” będącego działaniem sprzecznym nie tylko z przepisami prawa, lecz także z zasadami współżycia społecznego, normami moralnymi i obyczajowymi. W art. 417 Kc ustawodawca ograniczył odpowiedzialność podmiotów za wyrządzoną szkodę wyłącznie do przypadków niezgodnego z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej (zgodnie z przepisami wykonywanie władzy publicznej następuje na podstawie i w granicach prawa). Dlatego, przyjmuje się, że oceny odpowiedzialności odszkodowawczej w tym przypadku należy dokonywać tylko i wyłącznie w zakresie legalności tych działań i zaniechań.

Ponadto, wykonywanie władzy w rozumieniu art. 417 Kc obejmuje tylko takie działania, które ze swej istoty – ze względu na charakter i rodzaj funkcji – wynikają z kompetencji określonych w Konstytucji RP oraz innych przepisów prawa. Chodzi w tym przypadku o wszelkie czynności związane z wykonywaniem imperium, zarówno czynności faktyczne (np. zastosowanie środków przymusu bezpośredniego) jak i indywidualne rozstrzygnięcia podjęte z zachowaniem określonej procedury (np. wydanie decyzji).

Kolejną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 417 Kc, jest szkoda w rozumieniu art. 361 § 2 Kc obejmująca straty oraz utracone korzyści, które poszkodowany mógł osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Poszkodowany może także żądać zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę w przypadkach wskazanych w ustawie.

Musi również zachodzić związek pomiędzy wyrządzeniem szkody, a wykonywaniem władzy publicznej, który – zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego – jest ustalany z  uwzględnieniem celu działania organu władzy publicznej. Przyjmuje się, że jeżeli szkoda powstała jedynie przy okazji wykonywania władzy publicznej to związek taki z reguły nie istnieje. Ponadto, ustalając związek między wykonywaniem władzy, a szkodą nie ma potrzeby ustalania bezpośredniego sprawcy szkody – przedmiotem oceny w takim przypadku jest zachowanie się instytucji, a nie konkretnej osoby.

Wśród przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 417 Kc nie występuje obecnie wina, jest to więc odpowiedzialność na zasadzie ryzyka.

Za szkodę na podstawie art. 417 Kc odpowiada Skarb Państwa jednostka samorządu terytorialnego albo inna osoba prawna, z którą związana jest jednostka organizacyjna, która wykonując władzę publiczną naruszyła prawo. Uprawnionym do odszkodowania od podmiotów wykonujących władzę publiczną może być natomiast każdy komu wyrządzono taką szkodę, a więc zarówno osoba fizyczna, osoba prawna jak i jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ale posiadająca zdolność prawną.

Z kolei art. 417¹ § 2 Kc stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Art. 417¹ § 2 Kc stanowi podstawę prawną roszczenia o wynagrodzenie szkody wyrządzonej wydaniem niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia sądu lub ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie obejmuje on natomiast szkody wynikłej z realizacji wykonania prawomocnego orzeczenia sądu lub ostatecznej decyzji administracyjnej oraz roszczeń o wyrównanie szkody wynikłej z wykonania wadliwego nieprawomocnego orzeczenia sądowego, któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz z wykonania wadliwej nieostatecznej decyzji administracyjnej. W takim przypadku podstawę odpowiedzialności stanowi art. 417 Kodeksu cywilnego.

Przesłankami odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 417¹ § 2 Kc są;

• wydanie niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji administracyjnej,
• wystąpienie szkody, przez którą rozumie się każdy uszczerbek majątkowy lub niemajątkowy, dotykający osobę bez prawnego usprawiedliwienia,
• pozostawanie szkody w związku przyczynowym z faktem wydania orzeczenia lub decyzji administracyjnej, oraz
• stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji administracyjnej.

Sąd rozpoznający roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 417¹ § 2 Kc, nie może samodzielnie ustalić niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądowego, czy ostatecznej decyzji administracyjnej. Mamy więc w tym przypadku do czynienia z „przedsądem”, który ma nastąpić we właściwym postępowaniu.

Właściwym postępowaniem w rozumieniu art. 417¹ § 2 Kc, w którym powinno nastąpić ustalenie niezgodności z prawem decyzji administracyjnej – są: postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145-152 Kpa, oraz postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156-159 Kpa.
W orzecznictwie sądów powszechnych, podnosi się, że ustaleniu niezgodności z prawem ostatecznych decyzji służą następujące prejudykaty: decyzja wydana wskutek wznowienia postępowania w trybie art. 145-152 Kpa, decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 Kpa oraz orzeczenie sądu administracyjnego uwzględniające skargę na decyzję administracyjną wydane na podstawie art. 145 ppsa.

Ustalając odpowiedzialność odszkodowawczą związaną z wydaniem orzeczenia (decyzji) niezgodnego z prawem wskazuje się również na koncepcję ekwiwalencji (warunku sine qua non), która uznaje za przyczynę skutku tylko te zdarzenia, przy odpadnięciu których skutek nie wystąpiłby.

Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną ostateczną decyzją administracyjną niezgodną z  prawem uregulowaną w art. 417¹ § 2 Kc jest odpowiedzialnością z tytułu czynu niedozwolonego.

Z kolei w art. 417¹ § 3 Kc została uregulowana odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu niewydania orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej. Zgodnie z wymienionym przepisem, jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Art. 417¹ § 3 Kc reguluje zatem odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przewlekłością postępowania sądowego lub administracyjnego, jeżeli obowiązek wydania orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej przewidywał przepis prawa. Także w tym przypadku konieczną przesłanką żądania odszkodowania jest uprzednie stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji.

Stosowanie art. 417 i art. 417¹ § 2 i 3 Kc jest wyłączone, jeżeli odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej uregulowana została w przepisach szczególnych (art. 421 Kc).

Jeśli potrzebują Państwo porady prawnej związanej z odpowiedzialnością odszkodowawczą za wydanie decyzji niezgodnej z prawem zapraszamy do skorzystania z usług Kancelarii Bona Artis.

FAQ – odszkodowanie za wadliwe decyzje administracyjne

Kiedy można żądać odszkodowania za wadliwą decyzję administracyjną?

Odszkodowania można żądać, gdy szkoda została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, w szczególności przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej lub prawomocnego orzeczenia sądu.

Kto ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną?

Odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego albo inna osoba prawna wykonująca władzę publiczną z mocy prawa. W przypadku zlecenia wykonywania zadań z zakresu władzy publicznej odpowiedzialność ma charakter solidarny.

Czy przed dochodzeniem odszkodowania konieczne jest stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem?

Tak. W przypadku roszczeń opartych na art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego konieczne jest wcześniejsze stwierdzenie niezgodności decyzji administracyjnej z prawem we właściwym postępowaniu, np. w postępowaniu o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Czy organ odpowiada za szkodę niezależnie od winy?

Tak. Odpowiedzialność odszkodowawcza na podstawie art. 417 Kodeksu cywilnego ma charakter odpowiedzialności na zasadzie ryzyka, co oznacza, że wykazanie winy organu nie jest wymagane.

Czy można dochodzić odszkodowania za przewlekłość postępowania lub niewydanie decyzji?

Tak. Art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego przewiduje odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przewlekłością postępowania administracyjnego lub niewydaniem decyzji, jeżeli obowiązek jej wydania wynikał z przepisu prawa i uprzednio stwierdzono niezgodność z prawem takiego zaniechania.