Postępowanie w sprawie usunięcia ziemi nawiezionej na nieruchomość

W ostatnim czasie coraz częściej spotykamy się z postępowaniami o usunięcie z nieruchomości ziemi nawiezionej w celu wyrównania czy utwardzenia gruntu, która to ziemia stanowi odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. Postępowania te są prowadzone z urzędu przez organy gminy, na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Wielu właścicieli nieruchomości, którzy dokonali nawiezienia ziemi na należący do nich grunt w przeszłości, jest zaskoczonych tym, że gmina po wielu latach wszczyna postępowania o jej usunięcie, traktując nawiezioną ziemię jak odpad. Postępowania w tego typu sprawach niejednokrotnie kończą się wydaniem nakazu usunięcia ziemi będącej odpadem.

Podstawy prawne postępowania dotyczącego usunięcia ziemi z nieruchomości

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie o usunięcie ziemi stanowiącej odpad w rozumieniu ustawy o odpadach z nieruchomości są przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl art. 26 ust. 2 ustawy, z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Nakaz taki jest decyzją administracyjną i zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego musi odpowiadać wymaganiom formalnym wskazanym w art. 107 Kpa, w tym zawierać uzasadnienie, a także elementy wskazane w art. 26 ust. 6 ustawy tj. termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia.

Zgodnie z art. 2 pkt 2) i 3) ustawy o odpadach, przepisów ustawy nie stosuje się do: gruntu w pierwotnym położeniu (w miejscu), w tym niewydobytej zanieczyszczonej gleby, i budynków trwale związanych z gruntem oraz do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty.

Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 6) ustawy przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W art. 3 ust. 1 pkt 19) ustawy określono z kolei, że posiadaczem odpadów  rozumieniu ustawy jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Przy czym, domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. 

 

Kto odpowiada za nawiezioną ziemię traktowaną jako odpad?

Pojęcie władającego powierzchnią ziemi, które nie jest zdefiniowane w ustawie o odpadach ustala się zgodni z zasadami wykładni systemowej, na podstawie innych aktów prawnych, zawierających taką definicję. Zgodnie z art. 3 pkt 44) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. 

Posiadanie z kolei jest pojęciem prawnym zdefiniowanym w art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Wszystkie wyżej wymienione osoby będą zatem biernie legitymowane do usunięcia gleby nawiezionej na nieruchomość, stanowiącej odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. 

Do obalenia domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości konieczne jest ustalenia, wytwórcy odpadów. 

 

Jak obalić domniemanie odpowiedzialności i kto może być wytwórcą odpadów?

Zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 33) ustawy – wytwórcą odpadów – jest każdy, kogo działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdy, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów. Wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Natomiast wytwórcą odpadów zdawanych do portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków w rozumieniu art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 12 maja 2022 r. o portowych urządzeniach do odbioru odpadów jest podmiot świadczący usługę odbioru odpadów w porcie lub przystani morskiej.

Aby władający nieruchomością mógł skutecznie zwolnić się z odpowiedzialności i obalić domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19) ustawy o odpadach musi wskazać konkretnego wytwórcę odpadów znajdujących się na jego nieruchomości. Nie może to być jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że odpady na teren nieruchomości nawieźli np. mieszkańcy innej miejscowości. Do zwolnienia się z odpowiedzialności konieczne jest wskazanie konkretnej osoby czy podmiotu, który ma być adresatem obowiązku z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, Nie jest możliwe nałożenie obowiązku na niesprecyzowanych krąg osób, dlatego do skutecznego obalenia domniemania właściciel nieruchomości (władający nieruchomością) zobowiązany jest wskazać konkretnego wytwórcę odpadów (tak np. w wyroku NSA z dnia 24.06.2025 r. sygn. akt. III OSK 310/24). 

 

Wyjątki i dopuszczalne wykorzystanie ziemi przez osoby fizyczne

Warto również pamiętać, że osoby fizyczne, które nie prowadzą działalności gospodarczej, są uprawnione do przyjęcia na swoją nieruchomość określonej ilości gleby stanowiącej odpad w rozumieniu ustawy o odpadach, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. W załączniku do rozporządzenia wskazano, że osoby fizyczne mogą przyjąć na swoją nieruchomość glebę i ziemię, w tym kamienie, o kodzie 17 05 04, do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. W takim przypadku dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia wynosi 0,2 Mg na m2 utwardzanej powierzchni.