Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy

Analizując przeznaczenie nieruchomości w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego często spotykamy się z sytuacją, gdy zapisy planu miejscowego są niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tak też było ostatnio, gdy występując z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazaliśmy na niezgodność pomiędzy ustaleniami planu, a ustaleniami studium co do przeznaczenia objętej nimi nieruchomości.

Studium jest aktem planistycznym, którego celem jest ustalenie uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, zasad gospodarki przestrzennej oraz kierunków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i przeznaczenia terenów gminy. Przy sporządzaniu planów miejscowych dla organów gminy wiążące są ustalenia studium umieszczone w jego części projektowej określającej kierunki i zasady zagospodarowania przestrzennego gminy na przyszłość.

Należy przy tym pamiętać, ze studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem prawnym o charakterze wewnętrznym, którego adresatami są wyłącznie jednostki organizacyjne podporządkowane radzie gminy. Odmienny charakter ustawodawca nadał planom ogólnym gminy wprowadzonym nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – które zastąpią obowiązujące dzisiaj studia uwarunkowań – mającym zgodnie z tą nowelizacją charakter aktów prawa miejscowego.

Postanowienia studium określają kierunki polityki przestrzennej z dużym stopniem ogólności, przy założeniu, że ich doprecyzowanie powinno nastąpić dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych studium uwarunkowań – jako akt prawny, o charakterze ogólnym i pozbawiony mocy powszechnie obowiązującej – nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych będących indywidualnymi aktami stosowania prawa, ani wiązać organów administracji publicznej przy wydawaniu tego typu aktów. Między innymi, przyjmuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może być podstawą wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązujące na terenie gminy, (do czasu wejścia w życie planu ogólnego), są natomiast wiążące dla organów tej gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako wewnętrzny akt planistyczny gminy określający jej politykę przestrzenną, wiąże organy gminy w procesie sporządzania projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, związanie organu planistycznego zapisami studium dotyczy przede wszystkim ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej gminy i wyłącznie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne, a konkretnie – stosownie do brzmienia art. 20 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym – nie mogą naruszać założeń studium. Oznacza to, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego zachodzi w sytuacji, gdy plan stanowi identyczne zasady zagospodarowania terenu do tych ustalonych ogólnie w studium. Jednak o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można mówić dopiero wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (tak np. w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 05.06.2025, II SA/Go 224/25).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, zgodność planu ze studium nie oznacza zatem powielania postanowień studium w projekcie planu, ale związanie organów planistycznych zapisami studium tylko co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy. W wyroku z dnia 27.09.2007 r. II OSK 1028/07 NSA wskazał, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów planu miejscowego ale oczywiste jest, że zapisy obu aktów nie  mogą być ze sobą sprzeczne.

W wyroku z dnia 10.08.2011 r. II OSK 1077/11, NSA stwierdził, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że podstawową zasadą procedury planistycznej jest zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tak między innymi, w wyroku WSA w Łodzi z dnia 15.05.2025 r. sygn. II SA/Łd 146/25 sąd stwierdził, że pojęcie „zgodności” uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: spójność, czy niesprzeczność. Jak czytamy w uzasadnieniu, podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie: część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne. W wyroku podkreślono również, że inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie  miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Zgodnie z przytoczonym orzecznictwem warto zwracać uwagę na zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy z zapisami studium, jak również na zgodność obu wyżej wymienionych aktów, ze zmieniającymi się przepisami ustaw i rozporządzeń. Zapewnienie aktualności studium i planów miejscowych jest obowiązkiem organu wykonawczego gminy wynikającym z zasady ciągłości planowania, stanowiącej jedną z podstawowych zasad działania gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego.

Warto zwrócić również uwagę na orzecznictwo zgodnie z którym pomimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak można je zaskarżyć do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Uprawnienie to w orzecznictwie sądów administracyjnych wyprowadza się z możliwego naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości ustaleniami studium w związku z wiążącym charakterem tego aktu dla organów gminy uchwalających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i tym samym z jego wpływem na zmianę przeznaczenia i zagospodarowania terenu (tak np. w wyroku NSA z 23.01.2020 r. II OSK 3475/18).

Jeśli potrzebują Państwo porady prawnej związanej ze zmianą przeznaczenia gruntu w aktach planowania przestrzennego gminy, zapraszamy do skorzystania z usług Kancelarii Bona Artis.