Zaskarżenie uchwały w przedmiocie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, a interes prawny Skarżących

Aktualnie w kontekście zmiany ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nałożonym obowiązku przystąpienia przez gminy do uchwalania planu ogólnego pojawia się interesujące pytanie czy nadal istnieje możliwość zaskarżenia Studium oraz, które podmioty mają w tym interes prawny?

W celu odpowiedzi na wskazane zagadnienie należy przenalizować przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do Sądu administracyjnego. Przy czym, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Skargę na uchwałę lub zarządzenie, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi na uchwały oraz zarządzenia organów gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest ograniczony do podmiotów które wykażą, że ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. A zatem, legitymacja skargowa w sprawach dotyczących aktów organów gminy – w tym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uzależniona jest od naruszenia interesu prawnego, a nie od samego zaistnienia stanu zagrożenia.

W związku z tak ukształtowaną legitymacją do wniesienia skargi do Sądu administracyjnego, wskazać należy, że uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może być zaskarżona w przypadku jej niezgodności z prawem, jeśli skarżący wykaże, że jego rzeczywisty, konkretny i indywidualny interes prawny został naruszony przez tę uchwałę.

Drugą istotną kwestią jest możliwość zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako dokumentu który nie jest aktem prawa miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu korzystania z nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pojawiły wątpliwości co do możliwości zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Pierwotnie Sądy stały na stanowisku, że wobec tego, iż studium nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, to nie może naruszać interesu prawnego podmiotów, a zatem nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt: II SA/Bk 46/06).

Analizując powyższe należy zatem przyjąć, że kluczową kwestią będzie wykazanie, że Studium ma negatywny wpływ na interes prawny osób skarżących.

W orzecznictwie sądowym zaczęto dopuszczać stanowisko pozwalające na uzyskanie sądowej ochrony prawnej właścicielom, których nieruchomości zostały objęte ustaleniami studium lub uchwały w przedmiocie jego zmiany z uwagi na fakt, ze studium ma pośredni, i wiążący wpływ na wykonywanie prawa własności, w momencie gdy zasady przyjęte w studium zostaną uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z orzecznictwem na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób zaskarżone studium narusza jej własny, indywidualny interes prawny (np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt. II SA/Ol 383/17). Samo powoływanie się na uprawnienia właścicielskie nie jest wystarczające, by uznać, że doszło do naruszenia interesu prawnego, konieczne jest wykazanie konkretnego naruszenia indywidualnego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 roku, sygn. akt: II OSK 2813/14).

Studium nie ma charakteru normatywnego, i nie oddziałuje bezpośrednio na interes prawny właścicieli nieruchomości dlatego wykazanie tej okoliczności jest trudne. Ponadto, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściciel nieruchomości może realizować swoje uprawnienia właścicielskie do nieruchomości, w tym prawo do jej zabudowy, pomimo zapisów studium, a studium nie jest podstawą podejmowanych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć sprawach indywidualnych. Dopiero, kiedy ustalenia studium znajdą się w miejscowym planie, mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji, a w szczególności można na nich oprzeć np. odmowę ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji konieczne jest wykazanie, że zmiana przeznaczenia terenu w studium spowoduje, że w przyszłości uchwalony plan miejscowy, pozbawi właścicieli nieruchomości określonych atrybutów prawa własności, np. prawa do zabudowy.  Ponadto można również wykazać, że wartość nieruchomości może ulec zmniejszeniu lub zapisy studium mogą doprowadzić do tego, że inwestor nie zdecyduje się na przeprowadzenie inwestycji na danym terenie. W tym aspekcie zapisy studium mogą naruszać interes prawny ponieważ mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości.

Podsumowując należy podkreślić, że interes prawny skarżących studium należy w każdej sprawie analizować indywidulanie. Szczególnie warto mieć na uwadze zmianę wspomnianej już ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz konieczność przystąpienia przez gminy do uchwalania planu ogólnego oraz konsekwencje dotyczące zmian planistycznych w gminach w tym zakresie.

W przypadku pytań lub wątpliwości zapraszamy Państwa do kontaktu z naszą Kancelarią.