Strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę

W prowadzonych przez naszą Kancelarię postępowaniach właściciele nieruchomości sąsiednich, wobec nieruchomości objętej postępowaniem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, często nie rozumieją dlaczego organ nie uznał ich za stronę toczącego się postępowania pomimo, że oddziaływanie planowanego obiektu budowlanego na ich nieruchomość stanowi niewątpliwą uciążliwość. Ponieważ temat ten pojawia się stosunkowo często, postanowiliśmy przybliżyć naszym czytelnikom tematykę strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Inaczej uregulowane zostało posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten będąc lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa, zawęża krąg podmiotów będących stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Aby zatem ustalić czy danej osobie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego konieczne jest wykazanie, czy jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę.

Definicja legalna pojęcia “obszar oddziaływania obiektu”, użytego w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane zawarta została w art. 3 pkt 20) Prawa budowalnego. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Definicja obszaru oddziaływania została zmieniona przez ustawodawcę nowelizacją z 2020 r. Przed nowelizacją art. 3 pkt 20) Prawa budowalnego, definiował obszar oddziaływania inwestycji jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, tego terenu. Nowelizacja art. 3 pkt 20) Prawa budowlanego spowodowała, że obecnie tylko ograniczenia w zabudowie innej działki (a nie w jej zagospodarowaniu) przez planowany do realizacji obiekt, stanowią przesłankę uznania interesu prawnego danego podmiotu.

Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest precyzowane na potrzeby każdej inwestycji, na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wytyczenie obszaru oddziaływania obiektu, wymaga zatem odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych, w oparciu o które można wprowadzać ograniczenia w zabudowie terenu. Oddziaływania tego nie należy przy tym utożsamiać z oddziaływaniem faktycznym – tj. z odczuwaniem skutków czy uciążliwości spowodowanych wybudowaniem jakiegoś obiektu, ale z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w zabudowie.

Odmiennie natomiast orzecznictwo sądów administracyjnych wyznacza krąg stron postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.01.2020 r. sygn. II OSK 456/18 stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stroną postępowania jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

Jak czytamy w uzasadnieniu wyroku – przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest takim postępowaniem. Zdaniem Sądu, nie można wykluczyć sytuacji, że osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym i odwrotnie. Odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, uzasadniają pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 Kpa.  Na tej podstawie w wydanym wyroku Sąd ten przyjął, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16.10.2014 r. sygn. II OSK 958/13, przyjmując, że nie można wykluczyć stosowania art. 28 Kpa przy ocenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. (…) Zdaniem Sądu, istotny jest charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w porównaniu z postępowaniem, w którym wydano decyzję podlagającą weryfikacji w tym nadzwyczajnym trybie. Jak podkreślono w  wyroku, zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym, za jednolity uznaje się pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

W ocenie Sądu, ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, uzasadniają pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 Kpa.

Sąd dostrzegł przy tym, że zagadnienie stosowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Jeśli potrzebują Państwo porady prawnej związanej z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zapraszamy do skorzystania z usług Kancelarii Bona Artis.

FAQ – strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę

Kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę?

Stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wynika to z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny zawęża krąg stron w porównaniu do ogólnej definicji z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dlaczego właściciel nieruchomości sąsiedniej nie zawsze jest stroną postępowania?

Sam fakt sąsiedztwa nieruchomości lub odczuwania uciążliwości nie przesądza o posiadaniu statusu strony. Konieczne jest wykazanie, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, rozumianym jako teren, na którym planowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zabudowie.

Czym jest obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego?

Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Nie obejmuje on oddziaływań faktycznych, takich jak hałas czy uciążliwości, jeżeli nie skutkują one ograniczeniami w zabudowie.

Czy po nowelizacji z 2020 r. uciążliwość inwestycji może przesądzać o byciu stroną?

Nie. Po nowelizacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego znaczenie mają wyłącznie ograniczenia w zabudowie nieruchomości, a nie w jej zagospodarowaniu ani faktyczne uciążliwości związane z realizacją inwestycji.

Kto jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę?

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stroną jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W takim postępowaniu zastosowanie znajduje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Czy krąg stron w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym może się różnić?

Tak. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji może być szerszy niż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wynika to z odrębnego charakteru tych postępowań.

Czy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawsze ma zastosowanie?

Nie. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Nie znajduje on zastosowania w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.