Zabudowa działki zagrodowej w gospodarstwach rolnych o dużej powierzchni

Tradycyjne pojęcie działki zagrodowej obejmującej w jednym siedlisku wszystkie zabudowania gospodarcze i budynek o funkcji mieszkalnej często nie odpowiada potrzebom współczesnych wyspecjalizowanych gospodarstw rolnych o dużej powierzchni. Z uwagi na zakres prowadzonej działalności niejednokrotnie gospodarstwa te wymagają realizacji zabudowy związanej z prowadzoną działalnością rolniczą w znacznym oddaleniu od głównej działki zagrodowe. Między innymi w celu umożliwienia zabudowy na terenach oddalonych od pozostałych zabudowań należących do gospodarstwa rolnego został wprowadzony przez ustawodawcę art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak czytamy w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pod red. nauk. Huberta Izdebskiego i Igora Zachariasza, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wyd. Wolter Kluwer, Warszawa 2023) – celem unormowania z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowania swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie.

Zgodnie z powołanym art. 61 ust. 4 ustawy, organ administracji publicznej wydając decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, i które jest związane z tą zabudową, nie stosuje przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy zawierającego tzw. zasadę „dobrego sąsiedztwa”. Zgodnie z tą zasadą, jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia – w stosunku do działki objętej wnioskiem – dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Warunkiem zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustalenie, że inwestor planuje zabudowę zagrodową, prowadzi on gospodarstwo rolne i że gospodarstwo to ma określoną powierzchnię – większą niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie.

W kwestii rozumienia pojęcia „powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie”, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.12.2007 r. II OSK 1723/06 stwierdzając, że „średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy” dotyczy gminy na terenie której ma być realizowana zabudowa, jednak porównanie z nią ma dotyczyć powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana, a związanie to należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że sama zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna, ogrodnicza czy hodowlana związane są z tą zabudową. Zdaniem Sądu, zapis taki nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową w rozumieniu tego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.06.2023 r. II OSK 1926/20 wskazała z kolei na funkcjonalny związek zabudowy zagrodowej z gospodarstwem rolnym, jako element decydujący o uznaniu jej za zabudowę zagrodową. W wyroku tym NSA stwierdził, że w świetle art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne znaczenie ma urbanistyczny aspekt zabudowy zagrodowej, ponieważ skutki jakie wywołuje tego typu zabudowa z perspektywy ładu przestrzennego, są diametralnie inne od skutków wywołanych zabudową w przestrzeni zurbanizowanej. Jak wskazał Sąd, systemowo art. 61 ust. 4 tej ustawy stanowi realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 23 Konstytucji RP mówiącej o tym, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Jest on skorelowany z wynikającym z ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego zaleceniem poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, aby były one konkurencyjne ekonomicznie. A zatem, zdaniem Sądu, zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, za zabudowę zagrodową należy uznać wszelkie obiekty pozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym w znaczeniu określonym w art. 553 Kodeksu cywilnego, w którym mowa jest w szczególności o gruntach rolnych wraz z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem stanowiącymi lub mogącymi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Nie sposób bowiem, zdaniem Sądu, postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu.

W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż celowościowa wykładnia art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby umożliwić rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe (…), które może mieć nawet charakter rozproszony.

Podobną interpretację art. 61 ust. 4 ustawy przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.01.2020 r. II OSK 726/18 w którym stwierdził, że do właściwego odczytania normy art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną. Zdaniem Sądu, analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że regulacja w nim zawarta nie stanowi wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa, lecz stanowi odrębną autonomiczną podstawę prawną wydania warunków zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa została bowiem w takiej sytuacji wyłączona w całości, a względy ładu architektonicznego nie mają charakteru nadrzędnego.

Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie podkreślił, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie “działki siedliskowej”, tworzących zagrodę, a więc budynków i budowli skoncentrowanych wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. W ocenie NSA nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny oraz niewielkie budynki gospodarcze. Istotne jest natomiast, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (tak też w wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16).

W wyroku tym Sąd zgodził się również z orzecznictwem prezentującym pogląd, że zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 17.10.2019 r. II OSK 2951/17, z 9.10.2019 r. II OSK 2829/17 oraz z 22.02.2017 r., II OSK 1492/15) oraz, że fakt położenia gruntów rolnych na terenie sąsiednich gmin nie stanowi przeszkody do objęcia gospodarstwa przepisem art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyroki NSA z 16.10.2009 r. II OSK 1632/08, z 21.12.2012 r., II OSK 1723/06 oraz z 27.01.2017 r. II OSK 1185/15).

Tym samym w gospodarstwach rolnych o dużej powierzchni dopuszczono możliwość szerszego rozumienia pojęcia zabudowy zagrodowej w porównaniu z tradycyjnie stosowanym pojęciem tego typu zabudowy obejmującym w obrębie jednego siedliska wszystkie zabudowania gospodarcze wraz z budynkiem mieszkalnym.

Jeśli potrzebują Państwo porady prawnej związanej z budową na gruncie rolnym, zapraszamy do skorzystania z usług Kancelarii Bona Artis.