Czy zmiana sposobu użytkowania strychu w budynku mieszkalnym zawsze musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy wystarczy, że nie narusza ustaleń tego planu?

W naszej praktyce prawniczej, spotkaliśmy się z sytuacją, w której wniosek strony o zmianę sposobu użytkowania niemieszkalnego poddasza na mieszkanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, rozpatrzony został negatywnie, ponieważ  organ nie potrafił znaleźć właściwego sposobu rozwiązania problemu związanego z tym, w jaki sposób ma być sprawdzana zgodność wnioskowanej zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wnioskowanej zmiany.

Czy w takiej sytuacji możliwe jest skuteczne zaskarżenie negatywnego rozstrzygnięcia, poprzez wykazanie, że organ nie miał obowiązku badania zgodności z planem miejscowym, a jedynie powinien sprawdzić, czy zmiana ta nie jest z tym planem sprzeczna? Czy możliwe jest wykazanie, że zmiana sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym, nie zawsze musi być sprawdzana pod kątem zgodności z planem miejscowym?

Aby znaleźć odpowiedź na to pytanie, najpierw określić należy, czym jest zmiana sposobu użytkowania oraz  przyjrzeć się przepisom, stanowiącym podstawę do dokonania takiej zmiany.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego,  przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności  podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którym jest starosta, zaś w miastach na prawach powiatu prezydent  miasta. Jeżeli zmiana sposobu użytkowania wiąże się z wykonaniem robót budowlanych dla którym wymagane jest uzyskanie decyzji zezwalającej na budowę, zmiana sposobu użytkowania winna być dokonana w decyzji pozwolenia na budowę.

Zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć całości obiektu lub jego części, ograniczymy się jednak zmiany sposobu użytkowania części obiektu – budynku, ponieważ taka zmiana, choć często odbierana jako prosta, może budzić wiele wątpliwości i kontrowersji, jeżeli chodzi o sprawdzanie jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Bardzo ważne jest to, że  w przypadku zmiany sposobu  użytkowania części obiektu niezbędne jest przedstawienie dokumentów dotyczących całego obiektu, a to dlatego, że organ musi sprawdzić, jaki wpływ na całość obiektu będzie miała wnioskowana zmiana.

Zmiana sposobu użytkowania zazwyczaj kojarzona jest ze zmianą poddasza budynku wielorodzinnego na mieszkanie, tymczasem zmiana taka może przybrać różne formy, może to być zmiana mieszkania na lokal usługowy (gabinet lekarski), zmiana lokalu usługowego na mieszkanie, zmiana garażu na pomieszczenie mieszkalne (zazwyczaj w domach jednorodzinnych), zmiana garażu na cele usługowe (warsztat, magazyn) i inne. Omówimy  zmiana sposobu użytkowania części budynku na mieszkanie, ze szczególnym uwzględnieniem badania tej zmiany pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ to rodzi najwięcej pytań i budzi wątpliwości.

Załączniki składane do wniosku o zmianę sposobu użytkowania,  możemy podzielić na dwie grupę, pierwszą grupę stanowią materiały dotyczące całości obiektu, drugą grupę stanowią  materiały odnoszące się wyłącznie do części obiektu, podlegającej zmianie.

Materiały dotyczące całego obiektu to: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego  względem  granic sąsiednich nieruchomości i obiektów istniejących na tych nieruchomościach,  wraz z  zaznaczeniem  części budynku, którego dotyczy proponowana zmiana, opis techniczny, charakterystyka, konstrukcja, dane techniczno-użytkowe z wielkościami i rozkładem obciążeń całego obiektu, a w razie potrzeby  dane technologiczne, zazwyczaj wymagana jest również ekspertyza techniczna, która zawiera ocenę stanu budynku, badania i wyliczenia wytrzymałości jego ścian, fundamentów, stropów, elewacji, dachu czy innych elementów konstrukcyjnych, jeżeli zaś zmieniają się warunki  bezpieczeństwa pożarowego, powinna być załączona w ekspertyza rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a także decyzje, opinie i uzgodnienia jeżeli są one wymagane na podstawie przepisów szczególnych np. pozwolenie konserwatorskie.

Materiały dotyczące zmienianej części obiektu, przede wszystkim określenie i opis dotychczasowego i zamierzonego sposobu użytkowania tej części, zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (plan miejscowy) lub decyzja o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz tytuł prawny do części budynku podlegającej zmianie.

Analizy wymaga konieczności załączenia zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenie, jaką funkcję w postępowaniu pełni to zaświadczenie i czy zawsze winno być ono wymagane i brane pod uwagę jako dowód w tym postępowaniu.

Wymóg załączenia zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym wynika wprost z przepisów i jego załączenie do wniosku jest obowiązkowe, ale czy organ musi brać pod uwagę to zaświadczenie, jeżeli i tak zgodnie z obowiązującymi przepisami  – art. 71 ust. 5 pkt. 2 Prawa budowlanego, sam musi zbadać, czy zmiana sposobu użytkowania nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Co w sytuacji, gdy wnioskowana zmiana nie jest zgodna z planem miejscowym, a jednocześnie nie narusza ustaleń planu? Czy organ powinien pominąć zaświadczenie i wydać pozytywne rozstrzygnięcie, czy powinien uznać informację zawartą w zaświadczeniu i rozstrzygnąć sprawę negatywnie? Mamy tu do czynienia z pewnym dualizmem, z jednej strony istnieje obowiązek złożenia zaświadczenia o zgodności  zamierzonej zmiany z planem miejscowym, z drugiej jednak  strony organ ma obowiązek sprawdzenia, czy zamierzona zmiana nie narusza ustaleń planu miejscowego.  Zakresy pojęć  „zgodny”  i „nie narusza”, nie są tożsame, bowiem słowo „zgodny” oznacza: adekwatny, dopasowany, dostosowany, zaś  czasownik „nie naruszać” oznacza: nie godzić w coś,  nie zakłóca czegoś”.

I tak, o ile nie budzi wątpliwości konieczność wykazania zgodności z planem miejscowym  w przypadku zmiany funkcji części obiektu z funkcji usługowej na funkcję mieszkalną i odwrotnie,  ponieważ w takim przypadku – zmiany funkcji, brak zgodności z planem miejscowym powoduje jednocześnie jego naruszenie, to mogą zdarzyć się sytuacje, w których brak zgodności z planem, nie powoduje jego naruszenia. Tak może być w przypadku zmiany sposobu użytkowania części obiektu – poddasza na mieszkanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w sytuacji, gdy  plan miejscowy przewiduje budowę budynków jednorodzinnych. Jeżeli mamy do czynienia z sytuacją, w której budynek mieszkalny wielorodzinny zrealizowany został na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, jedno z jego pomieszczeń jest niemieszkalne i  planowane jest jego przekształcenie na mieszkanie, zaś plan miejscowy przewiduje budowę budynków jednorodzinnych, to czy organ winien brać pod uwagę zaświadczenie, ze planowana zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z planem miejscowym, bowiem nie jest możliwe wykazanie zgodności z parametrami   budynków jednorodzinnych, czy też organ winien ograniczyć się tylko do zbadania, czy zmiana ta nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego przewidującego na tym terenie funkcję mieszkalną? Inaczej mówiąc, czy organ winien uznać zaświadczenie o tym, że proponowana zmiana nie pasuje do parametrów planu miejscowego, czy zbadać, czy zmiana ta nie godzi w ustalenia planu miejscowego.

Tematyka wiążącej roli zaświadczenia, była przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych i przyjęto, że zaświadczenie dotyczące zgodności z planem miejscowym ma pomóc organowi w sprawdzeniu, czy planowana zmiana nie narusza ustaleń planu, stanowi dowód w sprawie, jednak nie wiąże organu. „W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z przepisu art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego jasno wynika, że organ architektoniczno-budowlany jest obowiązany m.in. ocenić, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania (części) obiektu budowlanego, której dotyczy zgłoszenie, nie narusza ustaleń obowiązującego m.p.z.p. Temu celowi służy ustanowiony w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego wymóg załączenia do zgłoszenia zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Zaświadczenie to, wydawane przez organ planistyczny, nie wiąże jednak organu architektoniczno-budowlanego badającego, czy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie narusza obowiązującego m.p.z.p.” – wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.03.2020 r. sygn.. akt VII SA/Wa 243/19, zaś  Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 42/07, wskazał, że „nie można przyjąć, żeby organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem, gdyż kwestia ta na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przynależy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego.Teza ta pozostaje aktualna w odniesieniu do kompetencji organu określonych w art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.”. W odniesieniu zatem, do przedstawionego stanu faktycznego obejmującego zmianę części obiektu stanowiącego pomieszczenie nieużytkowe na pomieszczenie mieszkalne, w sytuacji gdy działce obowiązujący plan miejscowy przewiduje budynki jednorodzinne, organ winien tylko  sprawdzić, czy planowana zmiana nie jest z tym planem sprzeczna, zatem powinien sprawdzić zgodność pod katem funkcji, jeżeli plan miejscowy przewiduje funkcję mieszkalną, zmiana sposobu użytkowania na mieszkanie, nie narusza ustaleń planu.

Za taką interpretacją przemawia porównanie brzmienia obecnie obowiązującego przepisu art. 71 Prawa budowlanego, z brzmieniem  uprzednio obowiązującym. Przepis ten w ust. 1  zawierał pkt. 1) który został uchylony, a zgodnie z którym,  przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumiana była przeróbka  pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, co oznaczało, że każda zmiana pomieszczenia na pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi, traktowana była jako zmiana sposobu użytkowania. Obecnie, zmianę sposobu użytkowania stanowi podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Oznacza to, że obecnie   przeróbka  pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi – zmiana pomieszczenia  niemieszkalnego na mieszkanie, jeżeli nie zmienia warunków  bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, nie wymaga  nawet zgłoszenia organowi, a zatem nie wymaga sprawdzania zgodności planem.